Союз почти не виден

Беспрецедентные по объему инвестиции государства в модернизацию системы российского здравоохранения ставят вопрос о создании в этой сфере частно-государственного союза. С таким предложением обратились к администрации Президента РФ, Федеральному собранию, органам исполнительной власти и РАМН участники «круглого стола» на эту тему, который прошел в Московском международном деловом центре «Москва-Сити».

В роли пасынка

Проблема частно-государственного партнерства (ЧГП, или, как его нередко именуют государственно-частного партнерства) в нашем здравоохранении - давняя, но правовые механизмы, которые позволили бы объединять для реализации различных медицинских проектов финансовые средства государства и бизнеса, не выработаны до сих пор. Это констатировал председатель правления межрегионального общественного движения (МОД) «Здоровье нации», генеральный директор ООО «Прополис Сервис», доктор медицинских наук Валерий Володин, напомнив что почти 4 года назад, в январе 2008 г., Комитет Госдумы РФ по охране здоровья провел по законодательным аспектам такого партнерства «круглый стол», но «результатов обсуждения нет».

По итогам той дискуссии, Минздравсоцразвития России было рекомендовано разработать совместно с бизнес-сообществом план мероприятий по включению ЧГП в реформирование здравоохранения. Речь шла о возможности передачи в концессию государственных клиник, создании больничных касс, управлении частными компаниями федеральными целевыми программами в области здравоохранения и т.д. Бизнес фактически не имеет возможности участвовать в развитии медицинской сети, он может только дарить, отдавать добровольно, отмечалось за «круглым столом». Нужно урегулировать, наконец, законодательную и нормативно-правовую базу.

Наша справка. Дискуссия о необходимости развития ЧГП ведется у нас с начала 1990-х годов, однако официальный статус это партнерство получило в 2004 г., а меры по его развитию стали предприниматься лишь в последние 3 года. Приняты федеральные законы о концессионных отношениях, об особых экономических зонах, о порядке формирования и использования целевого капитала, создан инвестиционный фонд, который может вкладывать средства и в проекты социальной инфраструктуры.

Несмотря на то, что самого определения ЧГП в нашем законодательстве до сих пор нет, его развитие в сфере здравоохранения предусмотрено Программой социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу, вступил в силу новый Закон об обязательном медицинском страховании, который можно рассматривать как один из проектов ЧГП. Принято, наконец, Постановление Правительства РФ № 138 от 14.02.2009 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов здравоохранения, в том числе объектов,  предназначенных для санаторно-курортного лечения», позволяющее брать их в концессию, чего не было раньше.

Однако прецедентов такой в полном значении концессии в службе здоровья еще не было. Сдвиги – только на бумаге: за те годы, что страна идет по пути рыночного развития, никаких действий в этом направлении в системе здравоохранения предпринято практически не было. Взаимоотношения государства и бизнеса возможны в России разве что в рамках размещения государственных и муниципальных заказов, процедура которых жестко регламентирована действующим законодательством, да определенный опыт накоплен в таких направлениях, как ремонт и обслуживание медтехники, предоставление для ЛПУ автотранспорта и некоторых других. Между тем в Конституции РФ декларируются не только равный доступ к медицинской помощи, но и равенство всех форм собственности, одинаковые для них принципы государственного регулирования. А общая потребность здравоохранения в инвестициях оценивается, как сообщил на заседании «круглого стола» председатель совета директоров «Рикавери Групп» Владимир Гудрус, в 2,2 трлн руб. Согласитесь, разве взаимодействие частного и государственного секторов в этих условиях не становится вполне естественным и, более того, необходимым?

Своя ноша не тянет?

Ведь финансовое бремя расходов на здравоохранение год от года растет – как в связи с появлением новых медицинских технологий и лекарственных препаратов и необходимостью обновлять инфраструктуру, так и в связи со старением населения. А доля финансирования здравоохранения в ВВП не дотягивает у нас до уровня высокоразвитых стран: затраты на оказание медицинской помощи в нашей стране сейчас в 6 раз меньше, чем в странах Евросоюза, и в 3-4 раза ниже, чем в целом по Европе. При этом на долю населения приходится до 40% затрат на охрану здоровья, тогда как в других странах – от 15 до 30%. За медицинскую помощь гражданин РФ платит сегодня четырежды: через общие налоги; ЕСН – взносы на обязательное медицинское страхование (ОМС); платежи на добровольное медицинское страхование (ДМС) и из собственного кармана в карман медиков. К тому же, как показывает печальный опыт финансово-экономического кризиса, вынужденные инвестиции широких слоев населения только растут. А вот качество медицинского обслуживания не удовлетворяет более 60% россиян. То есть массивные финансовые вливания и изменения в управлении здравоохранением последних лет не обеспечивают не только необходимого роста человеческого потенциала, но и насущных потребностей граждан.

Реформирование здравоохранения в Европе показало, что эти задачи помогает решить механизм ЧГП: в странах большой семерки порядка трети из общего числа проектов в сфере охраны здоровья – это проекты ЧГП. Преимущества такого подхода на примере Великобритании и других стран убедительно раскрыл за «круглым столом» директор направления «Комплексные решения в здравоохранении GE Healthcare International» Федерико Лео.

Наряду с Великобританией, государством с наиболее развитой институциональной инфраструктурой ЧГП, считается Ирландия. В 5 раз, до 20%, увеличилась за последние 10 лет доля частных лечебно-профилактических учреждений в Германии, а доля концессий в сфере ее здравоохранения – с 4 до 22%. Широкое распространение получило ЧГП в Швеции, Канаде и даже Индии. Все эти государства тем самым успешно решают для себя задачу повышения качества медицинской помощи за счет не только строительства и реконструкции клиник и обеспечения достойного уровня сервиса в них, но и снижения своих расходов на здравоохранение.

А у нас, несмотря на то, что ЧГП обозначено властями как важное направление социальной политики государства, своя ноша, похоже, не тянет. Может быть, потому, что, планируя сократить в ближайшие годы поддержку здравоохранения из федерального бюджета, государство перекладывает финансирование тех же региональных программ модернизации, например, на фонды ОМС?

Впрочем, прохладное отношение к ЧГП в медицине, быть может, связано и с отсутствием опыта совместной работы государства и бизнеса на договорных условиях над такими проектами, общим климатом недоверия между обоими этими партнерами. Наверху в лице предпринимателей видят зачастую лишь стремление получить доступ к бюджетному финансированию или к ранее закрытым сферам деятельности, а бизнес-сообщество склонно воспринимать ЧГП как сферу высокого риска, к тому же с явным доминированием интересов государства.

Кто во что горазд

В этих условиях, понимая, что сам по себе экономический рост бессмысленен для общества в целом, если плоды этого роста не конвертируются в улучшение здоровья и повышение качества жизни населения, некоторые из регионов пустились, как говорится, во все тяжкие. Раз действующая система государственного и муниципального здравоохранения не в состоянии решать поставленные перед ней задачи, значит, надо взаимодействовать с бизнесом, полагают в Москве, С.-Петербурге, Перми, Казани и других городах, где, несмотря на отсутствие законодательной базы, реализуются проекты ЧГП. Самый успешный из них – негосударственный проект развития диализной помощи. Набирает силу и сотрудничество в профилактике СПИДа.

Вопросы развития ЧГП активно дискутируются и в медицинском сообществе. В городе на Неве, например, в прошлом году прошла собравшая более 100 участников 1-я Международная конференция «Государственно-частное партнерство в здравоохранении. Перспективы и пути развития в России». В феврале 2011 г. на тему «Основы эффективного частно-государственного партнерства в сфере здравоохранения» состоялся «круглый стол» в информационном центре «ТАСС-Урал», в ноябре этого же года – заседание экспертного совета по социальным программам Приволжского федерального округа на тему «Частно-государственное партнерство в здравоохранении – повышение качества оказываемых медицинских услуг и эффективности управления». Немало делает для становления ЧГП МОД «Здоровье нации», поставившее своей целью содействие преодолению неблагоприятных тенденций в состоянии здоровья населения, продвижению федеральных и региональных программ укрепления здоровья, формированию системы социальной поддержки граждан в деятельности по укреплению здоровья нации.

Мало того, почувствовав на собственном опыте пробелы в законодательстве и коллизии правоприменительной практики, законодательные собрания Московской, Ленинградской и ряда других областей приняли законы об участии этих регионов в ЧГП. Назрело время обзавестись таким законом и в Москве, констатировали участники декабрьского «круглого стола» в Московской городской Думе. А правительство Республики Бурятия уже утвердило минувшей осенью Концепцию развития государственно-частного партнерства в республике на 2011-2015 гг.

Другого пути нет

Вроде, это и хорошо, если бы не одно «но»: большинство принятых в субъектах Федерации законов о ЧГП носят декларативный характер и не содержат достаточных правовых норм, обеспечивающих надежную защиту интересов и государственного, и частного партнеров. Кроме того, начав с принятия региональных законов, мы, что называется, отпустили вожжи и потеряли как контроль, так и координацию процесса развития ЧГП. Необходимо принятие федерального закона, отсутствие которого сдерживает реализацию крупных проектов, считают участники «круглого стола».

Понятно, конечно, что любой из ЧГП-проектов требует индивидуального подхода со стороны как государства, так и бизнеса, финансово-правовой схемы и творческого отношения. Загнать всё в такой федеральный закон невозможно, но задать вектор развития ЧГП он может и должен!

Другого пути нет и быть не может, поскольку и государство и бизнес заинтересованы в повышении эффективности и доступности институтов здравоохранения и медицинских услуг как одного из ключевых условий сглаживания социального неравенства, сохранения и увеличения трудового потенциала, снижения экономических потерь и затрат на его восстановление.

Главную роль в системе оказания медицинской помощи в нашей стране всегда играло и, должно быть, будет играть государство, но ведь и большая часть первичного капитала сегодняшней частной медицины создана на ресурсах государственных и муниципальных медучреждений... Так что создание новой и эффективной системы оказания медицинской помощи и укрепления здоровья населения без привлечения к реформированию здравоохранения бизнеса невозможно, ибо увязать в единое целое ресурсы и возможности государства, регионов, бизнеса позволяет только механизм государственно-частного партнерства. И понимание этого к нам должно наконец прийти.

Константин ЩЕГЛОВ, обозреватель «МГ».