Коммерсанты поневоле

Провести экспертизу методических документов и нормативно-правовых актов, организовать учебу руководителей, популяризировать нормы и нововведения закона решила Общественная палата РФ по итогам «круглого стола», который провела ее Комиссия по охране здоровья, экологии, развитию физической культуры и спорта. Тема заседания - «Деятельность медицинских учреждений в новых организационных правовых формах в связи с принятием ФЗ-83».

Первый шаг - не всегда самый трудный

Это, пожалуй, и всё, что может сделать сегодня наша vip-общественность: Федеральный закон № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» вступил, за исключением ряда позиций, с 1 января 2011 г в действие и шагает по стране.

Хотя говорить о том, что марширует он победно, пока все-таки рано. Да, судьба всех бюджетных учреждений, будь то здравоохранения, образования или культуры, уже решена: они разделены, согласно закону, на три группы - казенные, бюджетные и автономные.

Как сообщила на «круглом столе» о механизме реализации Федерального закона № 83-ФЗ в сфере здравоохранения председатель Комитета Госдумы РФ по охране здоровья Ольга Борзова, в регионах утверждены планы мероприятий, созданы рабочие группы, принимаются необходимые нормативно-правовые акты, проводятся семинары-совещания с руководителями лечебно-профилактических учреждений.

Тем не менее в реализации закона № 83-ФЗ предусматривается всё же переходный период - до 1 июля 2012 г. Он позволит функционировать в прежнем правовом режиме как бюджетным, так и казенным учреждениям. В частности, внебюджетные доходы последних в бюджет не зачисляются, лицевые счета учреждений не надо переоткрывать, продолжат действовать ранее принятые нормативные акты.

Необходимые подзаконные правовые акты будут приняты в течение переходного периода. Пока же таких модельных актов вкупе с методическими рекомендациями отраслевой направленности, судя по сообщениям с мест, как раз и не хватает органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления. Как отметила депутат Надежда Максимова, из-за их отсутствия на местах возникает много вопросов, в частности, как будут формироваться цены на платные услуги.

Министр здравоохранения Московской области Владимир Семёнов заявил, впрочем, что для этого субъекта РФ достаточно уже существующих федеральных нормативных актов.
Итак, процесс реализации федерального закона № 83-ФЗ пошел.

А протесты уходят в песок...

Появление его на свет было стремительным, несмотря на протесты оппонентов. 30 декабря 2009 г его проект был внесен в Госдуму РФ, быстро прошел процедуры трех чтений, 28 апреля 2010 г. закон одобрил Совет Федерации, а уже 8 мая его подписал Президент РФ.

Непосредственно перед подписанием, 6 мая 2010 г, касающийся правового положения бюджетных учреждений ФЗ № 83 обсуждался, правда, на специальном совещании у Президента РФ.

- За последнее время я лично видел большое количество обращений и ко мне, и к различным структурам правительства с предложением что-то усовершенствовать в законе или даже отказаться от его подписания в связи с теми сомнениями, которые у наших людей возникли по этому поводу, - сказал тогда Дмитрий Медведев. Он подчеркнул, что прежде чем подписать этот принятый палатами Федерального Собрания закон, хотел бы прояснить, как учтены его поручения и результаты экспериментов в ряде регионов.

Участвовавшая в совещании глава Минздравсоцразвития России Татьяна Голикова заверила Президента РФ, что «в сфере здравоохранения для населения никаких негативных изменений не произойдет».

- Никакой боязни у населения с точки зрения того, что объемы ассигнований в сферу здравоохранения уменьшатся, быть не должно, потому что совсем недавно мы приняли ровно обратное решение. Ассигнования в ближайшее время увеличатся на 460 млрд руб., -сказала она.

Так оно, вроде, и есть: именно такой объем средств и выделяется на реализацию региональных программ модернизации здравоохранения, но... из бюджета ФОМС. В структуре же расходов федерального бюджета на сферу здравоохранения в 2010 г. пришлось только около 340 млрд руб., чуть больше запланировано на 2011 г. В целом финансирование здравоохранения составляет у нас в стране менее 3% от ВВП при рекомендациях ВОЗ в 5%.

Но если министр при этом так спокоен, то почему не стихает тогда волна недовольства ФЗ № 83, вспыхнувшая еще до его принятия Госдумой, депутаты от всех оппозиционных партий в которой голосовали против закона? Вот недавнее сообщение информагентств из Волгограда, где более 500 жителей города вышли на демонстрацию с лозунгами «НЕТ! - антинародному закону», «ДА! - доступной медицине, образованию и культуре».

-    С принятием этого закона о коммерциализации бюджетных учреждений поставлена под угрозу существования вся социальная сфера, - заявил депутат Госдумы, председатель регионального отделения партии «Справедливая Россия» Олег Михеев. - Этот закон - преступление перед бюджетными учреждениями, он несет реальную угрозу приватизации их материальной базы.

Власть должна служить народу, а не бюджету

Чтобы более детально прояснить причину протестов, заглянем в «святцы», то бишь в стенограмму заседания Совета Федерации, на котором рассматривался принятый Госдумой закон. Вот что заявил тогда спикер верхней палаты парламента Сергей Миронов (дается в сокращении):

-    Я, конечно же, буду голосовать против этого закона. По сути, этот закон, если называть вещи своими именами, - приговор неимущим в нашей стране. У меня пять аргументов против.
Первый. Отказ государства от прямого финансирования большинства бюджетных учреждений и переход на субсидирование так называемого «государственного задания». Давайте назовем вещи своими именами. Этот закон сделает платными многие социальные услуги, которые до сих пор, к счастью, пока еще остаются бесплатными.

Второй. Ряд важнейших вопросов, к сожалению, на момент рассмотрения закона не имеет ответов, а именно: что конкретно войдет в состав бесплатного для граждан госзадания? Что будет, если перегруженные региональные бюджеты не смогут вовремя оплатить это госзадание? Какова будет доля платных услуг? Как будут регулироваться цены на них?

Третий. Считаю принципиально неправильным сводить функции бюджетных учреждений к оказанию услуг.

Четвертый. Та самая субсидиарная ответственность государства за свои бюджетные учреждения, которая этим законом ликвидируется. Что бы ни говорилось, боюсь, что впереди нас ждет банкротство, закрытие бюджетных учреждений, потому что один за другим регионы не смогут на свои бюджеты вытянуть это. Начнется всё с маленьких фельдшерских пунктов, с маленьких школ, дальше пойдет по нарастающей.

Пятый. Кардинальные изменения в сфере социальных услуг мы осуществляем сегодня в отсутствие гарантированных и зафиксированных законом стандартов в системе образования, здравоохранения, культуры. Нет также нормативов затрат на исполнение этих услуг.

И последнее. Очень настораживает, что мы слишком торопимся. Если закон вступает в силу для федеральных учреждений с 1 января 2011 г., а для муниципальных - вообще с 1 июля 2012 г., надо ли так торопиться?

Здесь уже упоминался печально известный 122-й Федеральный закон, который также в спешке принимался. Потом мы получили то, что получили. И сейчас, если говорить предельно откровенно, похоже, мы идем на следующий этап: от монетизации к поборам. Я, уважаемые коллеги, второй раз на одни и те же грабли наступать не собираюсь.

А директор Института глобализации и социальных движений Борис Кагарлицкий еще более резок в своих оценках закона № 83-ФЗ:

- На конференции свободных профсоюзов и социальных движений в С.-Петербурге все участники дружно сошлись на том, что именно борьба с новым законом должна стать их общей и самой актуальной задачей в ближайшее время. Потому что закон № 83-ФЗ представляет собой вполне осознанную и масштабную попытку покончить с социальными достижениями, накопленными в России на протяжении ХХ века. Кризис социальной сферы почувствует на себе подавляющее большинство наших сограждан. Отступать некуда, дальше уже Африка. Но после того как наше образование, культура, медицина, наша социальная сфера деградируют до африканского уровня, бананы на наших деревьях не вырастут...

Эффективность плюс самостоятельность

Первым шагом в решении проблем развития бюджетной сети стал Федеральный закон № 174-ФЗ от 03.11.2006 «Об автономных учреждениях» и утвержденные для его реализации в 2007-2009 гг. постановления Правительства РФ. Однако на федеральном уровне было создано лишь несколько автономных учреждений. На региональном и муниципальном уровнях они появляются более активно, но лишь в тех субъектах РФ, где внедряются современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Красноярский и Краснодарский края, Республика Татарстан и др.). Вместе с тем в ряде территорий проведение экспериментов по созданию автономных учреждений признано неперспективным.

Таким образом, Федеральный закон «Об автономных учреждениях» так и не смог решить проблему оптимизации бюджетной сети.

Федеральный закон № 83 призван в корне изменить правовое положение бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов.

- Главное, этот закон позволит повысить качество и эффективность услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств; поможет снять устаревшие и избыточные ограничения в работе государственных и муниципальных учреждений, переориентирует их на запросы и интересы граждан, - рассказывает депутат Госдумы Галина Изотова (фракция «Единой России»). - Создаются условия и стимулы для сокращения внутренних издержек бюджетных учреждений и привлечения ими внебюджетных средств. Появляются возможности для расширения самостоятельности учреждений бюджетной сферы. Повышается ответственность за конечные результаты деятельности бюджетных организаций. В то же время сохраняется социальная ответственность государства за те сферы, где действие рыночных механизмов нецелесообразно. Еще один немаловажный момент - исключаются серые схемы оказания платных и бесплатных услуг, нелегитимные финансовые потоки.

Сейчас большинство бюджетных учреждений живет в какой-то искаженной экономической ситуации. Она всех не устраивает, но в то же время удобна, потому что можно найти оправдание своей неэффективности в том, что смета маленькая или утвердили какие-то не те цели. С реализацией нового закона те, кто умеет и хочет работать, будут иметь возможность формировать новую модель поведения, нацеленную на предоставление более качественных услуг. И к ним дети и пациенты пойдут.

Кроме того, чтобы дать бюджетным учреждениям больше возможностей зарабатывать деньги, закон снимает и многие ограничения по сдаче их имущества в аренду. Согласно статье 6 закона № 83-ФЗ, «бюджетные учреждения вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано». Сейчас эта процедура невероятно усложнена. Например, некоторые муниципалитеты накладывают прямые запреты на любую аренду. Или отбирают эти помещения у бюджетника и сдают сами. Принцип. на котором базируется закон, еще называют «деньги идут за потребителем». Государство не вкачивает средства в содержание больших полупустых помещений, а дает задание на предоставление определенной услуги определенному количеству потребителей.

Итак, что, как говорится, в осадке? Статус новоиспеченных казенных учреждений, будет, по существу, аналогичен прежнему правовому положению бюджетных учреждений. Установлены лишь дополнительные ограничения в виде требования о зачислении всех доходов полученных от приносящей их деятельности, в соответствующий бюджет.

А что предлагается тем, кто выберет статус бюджетного или автономного учреждения? И те и другие будут получать средства на выполнение госзадания в соответствии с ценой, установленной Минфином России. Это давняя мечта бюджетников - получать деньги в «едином мешке» и самостоятельно распределять их. При этом сэкономленные деньги в конце года изыматься не будут, они просто перейдут на выполнение госзадания следующего года, значит, появится резон их экономить.

И бюджетные и автономные клиники могут брать кредиты. Но ни те ни другие не смогут распоряжаться особо ценным имуществом (его список появится только в апреле 2011 г.), совершение же крупных сделок возможно с разрешения учредителя или наблюдательного совета.

Перевод учреждений на «новые рельсы» не приведет к смене руководства, а процедура такого перехода будет максимально простой, убеждают в Минфине. Она не предусматривает переназначения руководителей, не надо будет принимать дополнительные решения по закреплению имущества, получать новые лицензии и т.д.

В системе бюджетного финансирования переход медицинских учреждений в новый статус практически ничего не поменяет, заявили «МГ» и в Минздравсоцразвития России. Сохранится и финансирование за счет системы обязательного медицинского страхования. В то же время переход в новый статус добавит поликлиникам, больницам, роддомам самостоятельности.

Никаких «неожиданностей» не несет закон № 83-ФЗ и для пациентов. Программу госгарантий никто не отменяет, и сокращаться эта программа тоже не будет.

Еще один миф, который часто встречается при обсуждении нового закона, связан с возможной приватизацией «новых» бюджетных учреждений. Однако, пояснили мои собеседники, они являются государственными или муниципальными и не могут быть частными. Их учредителями и собственниками всего имущества является публичное правовое образование, то есть либо Российская Федерация, либо субъект РФ, либо муниципальное образование. И если бюджетное учреждение будет ликвидироваться, то имущество не может быть передано кредиторам. Оно поступит в казну собственника и учредителя. Невозможно, как и прежде, банкротство бюджетного учреждения.

Так что же все-таки такое 83-й федеральный закон? Похоронка для бесплатных здравоохранения, образования и культуры, выданная единороссами, или, наоборот, спасение бюджетных учреждений в условиях рынка?

Медицинский мир разделился на полярные лагеря. Одни верят в то, что цель новой реформы -создать конкурентные условия для медучреждений всех форм собственности. Другие убеждены, что настоящая цель Федерального закона № 83-ФЗ - собрать деньги в виде налогов и за счет этих средств довести, наконец, уровень учреждений здравоохранения всей страны до современного. Третьи опасаются, не возникнет ли при распределении государственных и муниципальных заданий новое поле для коррупции, с которой мы так усиленно боремся. Хочешь заказ? Будь любезен, верни часть его стоимости после перечисления средств...

Когда закон не дышло

Как бы там ни было, но закон № 83-ФЗ на пресловутое дышло совсем не похож: куда ни поверни закон, упрешься в казенные, бюджетные или автономные учреждения. Статус действующих автономных учреждений также, кстати, будет подкорректирован, некоторым из них также придется стать либо казенными, либо бюджетными учреждениями.

При старте реформы финансирование бюджетных учреждений останется на уровне 2010 г., заверяют в Минфине. Все основные виды деятельности бюджетных учреждений, то есть те, ради которых они созданы, будут, как и прежде, оплачиваться из бюджета. Только не по смете, как прежде, а через субсидии, которые будут выделяться на выполнение государственного или муниципального задания. Размер такой субсидии не может быть уменьшен в течение всего срока его выполнения. Или же должен сократиться сам объем такого задания тем органом исполнительной власти, в чьем подчинении находится учреждение.

Главное, чего лишаются бюджетные учреждения, - это гарантированного государственного финансирования. Бюджетные деньги они увидят лишь тогда, когда получат государственные или муниципальные задания. За расширение экономической самостоятельности предлагается заплатить отказом от бюджетных гарантий. То есть бюджетным учреждениям дан сигнал зарабатывать деньги. А что значит зарабатывать? Это значит оказывать платные услуги. Вот и получается, что компенсировать недостаток бюджетных денег будет население, которому придется платить за то, что прежде было бесплатным, либо дороже «покупать» то, что было дешевым.

Уже в течение следующего года автономные учреждения, согласно закону № 83-ФЗ, должны перевести оказание части своих услуг на коммерческую основу. Иными словами, руководители ЛПУ, хотят они становиться бизнесменами или нет, будут обязаны обеспечивать себя, своих подчиненных и возглавляемые организации самостоятельно. Сегодня уже не секрет, что за всем этим стоит определенная политическая философия, которая видит в учреждениях здравоохранения, образования и культуры не более чем услуги, и желающие должны за собственные деньги приобретать их на рынке. А то, что в итоге такая «услуга», как медицинская помощь, окажется доступна не каждому, похоже, мало кого волнует.

Процесс насильственного, обязательного для всех почти 330 тыс. бюджетных организаций перевода в новый правовой статус, по которому они фактически будут являться уже коммерческими организациями, пошел. У хорошего врача, дескать, всегда будет больше пациентов, а следовательно, и хорошая зарплата. Хотя обычный здравый смысл и подсказывает, что «массовость» в лечении людей просто-напросто неприемлема, она вредит качеству. Хороший врач - тот, кто посвящает своему пациенту и опыт, и время. По новому же закону, чем больше больных приходится на одного врача, тем лучше будет финансовое положение больницы.

Словом, вряд ли стоит поддаваться, учитывая предстоящие в 2012 г. президентские и парламентские выборы, доводам оппозиции - скоропалительным и не всегда аргументированным. Да и уповать на классика - «Вот приедет барин, барин нас рассудит». или на общенародный референдум не приходится: приватизация 90-х вполне и без этого обошлась.

Возмущение, вызываемое новым законом в обществе, пока еще далеко не сравнимо с неприятием Федерального закона № 122-ФЗ, больше известного как закон о «монетизации льгот», который власти вынуждены были отменить под давлением массовых уличных протестов в 2005 г., и даже с нынешними протестами «синих ведерок»... Так что судьба нового закона о совершенствовании правового статуса бюджетных учреждений, хорошо известного теперь нам как закон о их коммерциализации, вряд ли постигнет участь его предшественника. Несмотря на то, что по своим социальным последствиям закон № 83-ФЗ, как считает первый заместитель председателя Комитета Госдумы РФ по охране здоровья Николай Герасименко, и более важен, чем закон о монетизации льгот.

Значит, главное - не наступить на старые грабли, чтобы новый закон действительно не стал смертным приговором общедоступному по Конституции здравоохранению.

Константин ЩЕГЛОВ, обозреватель «МГ».